试论拆迁评估中的公正性原则

2007-12-5 16:49:01    作者：李四美 丁书勇

摘要： 近年来,由于城市更新改造的快速推进,全国各地都出现了大量的房屋拆迁工程,由此引发了以拆迁补偿为中心的种种矛盾。拆迁人希望少花钱,而被拆迁人则希望能拿到更多的补偿。拆迁评估作为衡量拆迁补偿价值的重要手段，在拆迁工作中起着关键的作用。因此，如何客观公正的反映拆迁补偿价值已经成为保证拆迁工程顺利进行的关键。本文首先在对拆迁评估的特殊性进行分析的基础上，对拆迁评估的公正性原则基本含义进行了界定。然后，对目前我国拆迁评估欠公正的原因进行了分析。最后，探讨了如何保障拆迁评估公正性的措施。
     关键字：拆迁评估、公正性原则、新闻传播学、物权法
     一、拆迁评估的特殊性
     1. 行政强制性
     和土地征用一样，房屋拆迁工作中一个非常明显的特点就是行政强制性。房屋拆迁是国家权力的强制执行，是国家权力的具体表现。也正因为如此，房屋拆迁中通常存在地位不平等、信息不对称的情况，导致被拆迁人的利益得不到保障。如果房屋拆迁不具有行政强制性，也就不存在补偿问题。补偿本身就意味着地位不平等。目前，我国对房屋拆迁的补偿只是对房屋本身的价值补偿，而不是对产权的补偿。产权经济学认为，所有权是绝对的，唯一的，是能够对抗一切人的对世权，也就是说产权是无可替代的，是无法进行补偿的。因此，我国拆迁评估制度只是体现了民事法律关系中的等价有偿原则，并没有体现平等自愿原则。

　2. 利益主体多元性
     一般评估工作中，仅仅涉及到委托方和受托方两个利益主体，受托方以代理人的身份接受委托方的评估业务，在遵循评估原则的前提下，按照委托方的意志进行评估工作，双方的利益通过协商后往往能够在某点交叉，也就是说委托方和受托方有着共同的利益关系。但是，拆迁评估涉及的对象多，范围广，利益主体多，具体来说有：被拆迁人、承租人、集体经济组织、相邻权人等等。每个利益主体所处的立场不同，对拆迁评估的认可程度也是不一样的，利益主体之间存在着多重博弈关系。因此，拆迁评估工作难免会遇到这样那样的矛盾。
     3. 社会保障性
     房屋拆迁是经济发展、社会进步的必然产物。拆迁的目的是为了经济发展，经济发展的结果应该是居民生活水平的提高，居住条件的改善。如果房屋拆迁的同时，造成更多人失去了生存之地，流离失所，那拆迁也就失去了说服力，背离了原有的初衷，成为一个美丽的谎言。因此，拆迁补偿的前提是保证居民生活水平不下降。《物权法》第42条第3款规定：征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予补偿，维护被征收人的合法利益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。《物权法》的出台正是房屋拆迁社会保障性的体现。
     从拆迁评估的特殊性中可以看出，公正性原则是拆迁评估工作的必然要求。公正性原则是拆迁评估的生命力和号召力，如果拆迁评估无法做到公正，也就无法说服被拆迁人、拆迁人。同样，如果不能说服被拆迁人、拆迁人，拆迁工作就无法顺利展开。拆迁评估结果公正与否，直接关系到被拆迁人、拆迁人、政府的利益。保证拆迁评估的公正性既是社会保障性的具体体现，也是等价有偿原则的前提。

　二、公正性原则的基本含义界定
     公正性原则是对我们人类基本道德素质的永恒追求，具有普遍性。公正性原则对拆迁评估是如此的重要，但是，我国对拆迁评估的公正性原则并没有一个明确的界定，只是要求评估人员遵循公开、公平、公正的原则。公平的、公开的不一定都是公正的,但公正一定是要公平、公开，公平、公开是公正的必要条件,内含于公正之中。由于每个领域或者说每个行业的特点、目的、性质等方面的不同，对公正性原则的界定也是有所侧重，但是，新闻传播业、司法鉴定等行业和拆迁评估具有某些共同点，因此，下面我们着重从新闻传播业、司法鉴定中的公正性原则去探讨拆迁评估中公正性原则的内涵。
     （1）新闻传播业中的公正性原则
     新闻的目的就是客观、真实的披露社会种种现象或事实，让人们真实了解世界，从而决定自己的行为或态度。新闻的公正性是新闻的核心，是新闻媒体生存发展的基础，是新闻媒体存在的生命力。新闻的公正性在新闻传播业具有至高无上的地位，已经成为中西方新闻界普遍推崇和追求的一条基本原则。在新闻传播业中，其公正性原则的基本含义是尊重事实、实事求是。
     新闻公正性原则强调的是一种求实的精神，主要体现在新闻传播人员身上。
     （2）司法鉴定中的公正性原则
     司法鉴定是我们日常生活中普遍存在的一项工作，司法鉴定公正与否直接关系到各利益主体的切身利益，因此，在司法鉴定工作中，公正性原则贯穿整个司法鉴定过程。司法鉴定的公正性原则不仅仅体现在司法鉴定工作人员身上，更重要体现在司法鉴定机构上。司法鉴定的公正性原则的基本含义就是客观性、独立性、中立性。（3）拆迁评估中的公正性原则
     和新闻传播业一样，拆迁评估的公正性是拆迁评估的生命力。另外，拆迁评估作为拆迁补偿的依据，其性质相当于是对房屋拆迁工作的一种鉴证，因此，拆迁评估和新闻传播业、司法鉴定的性质、目的具有某种程度上的相似性。从某种程度上说，拆迁评估工作中的公正性原则既要求评估人员实事求是，又要求评估机构坚持客观性、独立性、中立性原则。因此，简单的说，拆迁评估的公正性的基本含义就是客观合理、实事求是。具体来说，本文中拆迁评估的公正性原则的要求主要体现在以下三个方面：
     一是，拆迁补偿内涵界定准确。
     土地、房屋由于具有价值量大、增值快等特点，因此，在进行拆迁评估时，首先要对拆迁补偿的范围、种类、方式等方面明确界定。拆迁补偿标准内涵界定准确是保证拆迁评估公正性原则的基本前提。
     二是，拆迁评估方法科学合理。
     房地产评估方法多，且不同方法适用范围不同。拆迁评估相比较其他房地产评估具有自身特殊性，因此，要根据拆迁评估的特殊性合理选择评估方法。科学合理的拆迁评估方法是保证拆迁评估公正性原则的技术手段。
     三是，拆迁评估法律法规完善。
     完善的法律法规是保证拆迁评估公正性原则的法制手段。但是，目前我国房屋拆迁工作大规模的推进，相应的法律法规体系建设却非常缓慢，使得拆迁评估无法可依。

三、目前拆迁评估缺乏公正性的主要原因
     国务院办公厅《关于控制城镇房屋拆迁规模、严格拆迁管理的通知》第三条明确要求, 严格拆迁程序, 确保拆迁公开、公正、公平。尽管国家明文规定拆迁工作必须在坚持公开、公正、公平的原则，但是，在现实生活中，我们不难看到有的地方由于政府管理部门管理行为不规范, 片面追求自身利益,被拆迁人成了拆迁工作中的牺牲者。
     1. 利益分配机制不完善
     在实际操作中，一个作为居住用途的房屋拆迁后，往往重新规划为商业用途，用途的改变会给土地带来巨大的增值收益。土地增值作为一个事实存在，被拆迁人作为土地使用权人，应该要分享到土地增值所带来的收益。但是，目前，我国拆迁补偿主要是对房屋本身价值的补偿，补偿的仅仅是房屋的重置价格，没有体现土地增值给被拆迁人带来的收益。利益分配机制不公是导致目前拆迁评估缺乏公正性的根源。
     2.不当干预
     引入评估机构，其目的是让评估机构以第三方的身份或者说以旁观者的身份公正的进行评估。但是，评估机构在实际操作时，评估行为往往受多方制约，身份缺乏保障。首先是拆迁人为了控制拆迁成本而设法干预评估，甚至以拒签评估报告或拒付评估费用为由，要求做出最低价格的评估结果，尤其是政府往往利用其行政权力进行干预。其次，是被拆迁人对补偿标准的过高期望，要求评估结果越高越好，否则不能接受，并施以评估“违法”，要讨“说法”等相威胁。评估机构经常面临一些拆迁户的指责，承受一定的压力和风险。
     3. 不正当竞争
     在市场经济条件下，优胜劣汰的原则可以说发挥的淋漓尽致，不管是企业还是个人为了能够生存，都必须面临这样那样的竞争。评估作为一个服务、咨询行业，在市场经济这种顾客就是上帝的环境下，行业之间的竞争是非常激励的。评估机构之间的相互竞争，尤其是不正当竞争，很容易导致许多拆迁评估不公问题的发生。
     四、保障拆迁评估公正性的建议
     从拆迁评估的行政强制性以及我国市场经济体制发展的现状来看，目前，拆迁评估的公正性只是相对的，也就是说在一个本来就不完善和不对等的条件下，尽量保证被拆迁人的利益。因此，本文所指的公正性原则具有相对性。为了保障拆迁评估能够更加公正，现在提以下几点建议。
     1. 完善拆迁补偿利益分配机制
     完善拆迁补偿利益分配机制是保证拆迁评估公正性原则的前提。如果拆迁补偿利益分配机制本身就不完善、不公平的话，公正性原则就无从谈起。只有在一个公正的平台下，追求公正性原则才成为可能。完善拆迁评估利益分配机制可以从以下两个方面着手。
     一是，从法律上对拆迁补偿体系进行完善，明确规定被拆迁人合法享受土地增值收益的权利，从法律上保障被拆迁人的利益；
     二是，制定拆迁评估技术标准。作为一个估价师都知道，同一个评估对象用不同的评估方法、不同参数赋值，其结果往往相差甚远。因此，制定拆迁评估技术标准是保障公正性原则的重要手段。

2. 完善拆迁评估行为规范，严格监督评估机构
     制度经济学认为，任何行为的发生都必须有个一个游戏规则来衡量，否则往往会出现超越道德甚至法律范围内的行为，破坏正常的社会秩序。拆迁评估结果关系到拆迁各利益主体的切身利益，社会各界对房地产估价机构以及估价师的业务水平和职业操守提出了更高的要求。针对我国目前拆迁评估的现状，制定一个科学合理的行为规范来约束评估机构的评估行为至关重要，直接关系到拆迁评估行为和评估结果。
     拆迁评估对象种类繁多、错综复杂，估价师能否针对千差万别的拆迁对象作出客观合理的评估，本身就具有相当的难度。首先，要对估价师以及估价机构的专业技术、道德准则、机构资质设立准入机制，提高拆迁评估的门槛，这是保证拆迁评估公正的重要手段。
     其次，加强对拆迁评估行业的监管，纠正行业之间的不当竞争，这是保证拆迁评估公正的重要保障。目前，很多拆迁评估机构为了自身的利益，在评估过程中往往唯委托方马首是瞻，评估结果中强加了许多主观色彩，背离了拆迁评估的原则，严重损害了拆迁评估的权威性。
     3. 加强对拆迁评估外在环境的管理，保证拆迁评估的权威性
     拆迁评估机构以第三者的身份参与拆迁工作，其评估结果作为拆迁补偿的依据，那么，评估结果相当于是对拆迁对象价值的一种鉴证。因此，拆迁评估必须要具有权威性。权威性既是保证拆迁评估公正的前提，也是拆迁评估公正的体现。近年来，随着市场经济的发展以及房地产估价行业的繁荣，房地产估价行业的权威性越来越下降，严重影响了拆迁评估的公正性。加强对拆迁评估外在环境的管理，主要是减少拆迁评估的不当干预，体现在以下两个方面：
     一是，加强对拆迁人的管理，集中体现在对政府的规范管理。从拆迁评估的行政强制性可以知道，拆迁评估往往是一种政府行为。政府为了保证拆迁工作的顺利进行，保障居民的合法利益，进行适当的干预是无可厚非的。把房地产评估纳入拆迁工作，其实质是朝着市场化方向发展，过多的干预无疑会影响拆迁评估的结果，尤其是不合理的干预。拆迁评估应当既要做到形式上的市场化，更要做到实质上的市场化。
     二是，加强和被拆迁人的沟通协调，保证被拆迁人对拆迁评估结果的认可度。
     被拆迁人对拆迁评估结果的认可是拆迁工作顺利进行的关键环节。当然，拆迁评估公正性是保证被拆迁人认可拆迁评估结果的前提。但是，目前，被拆迁人由于受生活习惯、传统风俗、文化背景的影响，存在许多不管评估结果公正不公正一律认为拆迁评估结果不公正，根本无视拆迁评估的存在。因此，加强沟通协调，让越来越多的人承认拆迁评估工作，是保证拆迁评估权威性的有效手段。(深圳市同致诚土地房地产估价顾问有限公司)
    
     参考文献：
     1. 叶光前. 试论房屋拆迁补偿估价的特殊性.中国房地产[J].2002.02,P36-37
     2. 吴延龙.切实维护群众利益，依法做好拆迁工作.城市房屋拆迁[J].2004（10）,P39-40
     3. 杨亦乔.政府在房屋拆迁补偿中的调控作用. 中国房地产[J].2004.04,P57-58