建设项目征地拆迁评估及安置补偿的相关政策及要点

作者：李开孟     来源：中国投资     日期：2008-09-19

在过去50多年的投资建设中，我国已产生约4500万人以上的非自愿移民，其中水库移民近1500万人。因水利水电工程、交通运输等基础设施建设产生的非自愿移民大多发生在农村，而城市改造、扩建及其他市政设施建设则在城市和郊区产生了大量的城市非自愿移民。建设项目应尽可能地避免或最大程度地减少征地移民。对于确需征地拆迁的项目，必须全面分析评价拆迁补偿方案、移民安置规划和收入恢复计划，保证被征地农民和被拆迁居户以及受影响人群的生活水平不因项目建设而降低，做到“生活水平不下降，长远生计有保障”。在我国过去的投资项目前期论证中，常常只考虑征地拆迁的财产损失“补偿”事项，如土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等的支付问题，而对于涉及长远生计的移民搬迁安置方案、收入恢复计划、后期扶持和移民监测方案等缺乏系统研究，而这些事项是影响项目是否可行的重要决定因素，在项目前期论证中理应予以高度关注。征地拆迁及安置补偿是一项政策性很强的工作，也是项目投资建设中矛盾容易集中爆发的重要环节。建设项目要做到以人为本、依法征地、和谐拆迁、合理补偿，是投资建设领域推动和谐社会建设的必然要求。

法律法规规定

我国针对征地拆迁移民安置制定了一系列法律法规政策规定。比较重要的有：（1）《中华人民共和国土地管理法》（1998年）规定国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿；（2）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）要求应“妥善安置被征地移民，使被征地农民的长远生计有保障”；（3）《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）要求“合理利用土地，保护被征地农民合法权益，维护社会稳定”；（4）《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》[国发（2006）31号]要求“征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地”；（5）《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国发[2006]471号)指出“国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平”；（6）《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17号），要求要重视移民安置后期扶持工作。

土地征收征用制度

根据我国宪法及土地管理法律规定，项目占用土地分为征收和征用两种情形。征用针对的是临时用地，一般是指农村集体经济组织的土地所有权不发生转移，但使用权暂时让渡给项目使用，并在一定期限内归还所有权人。土地征收则是土地所有权的转移，属于永久性占地。我国对土地征收征用实行严格的审批制度。农用地转用审批和土地征收审批的审批权由国务院和省级人民政府行使。在农用地转用审批方面，国务院批准的建设项目和省级人民政府批准的道路、管线工程及大型基础设施建设占用耕地(单独选址)，在土地利用总体规划确定的直辖市、计划单列市和省、自治区人民政府所在地的城市以及人口在50万人以上的城市建设用地规模范围内，为实施该土地利用总体规划，按照土地利用年度计划申请城市分批次建设占用耕地，由国务院审批。除国务院审批权限以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，需报省、自治区、直辖市人民政府审批。在土地征收审批方面，涉及基本农田，基本农田以外的耕地超过35公顷的，以及其他土地超过70公顷的，由国务院审批。低于35公顷面积的耕地（不包括基本农田），低于70公顷面积的其他土地，以及耕地（含基本农田）以外的其他土地，由省级人民政府审批。

土地征收征用必须予以合理补偿。根据有关规定，征地拆迁补偿的原则概括为：（1）既要维护公共利益，又要维护被征地农民合法权益；（2）原有生活水平不降低，长远生计有保障；（3）对于大中型水利水电项目，移民要达到或超过原有生活水平；（4）依法、足额、及时予以补偿，国家重点工程建设项目应足额概算，将补偿费用充足纳入工程预审；（5）被征地农民的社会保障费用的不足部分，由当地政府用国有土地使用权有偿使用收入予以补贴；（6）要在土地和财产被征用之前支付补偿费；（7）省级人民政府要制订并公布征地的统一年产值标准和区片综合地价，作为核算补偿费用的依据；（8）同地同价，所有受项目影响而损失所拥有财产者，均应有同等权利得到补偿和安置，以在项目完成前提高或恢复他们的生活水平，而不会因为他们所有权状况的不同受到区别对待；（9）对于所有受影响的财产，要以该财产的重置价格予以补偿，而不应扣除折旧；（10）关注项目区内经济能力脆弱的人口，包括孤老人口、残疾人口、女户主家庭和贫困家庭，应为他们提供额外的培训和物质支持。

土地征收征用的补偿费用包括：（1）土地补偿费，（2）安置补助费，（3）地上附着物和青苗的补偿费。

项目业主除需要支付有关补偿费之外，还要缴纳有关税费。《土地管理法》及其实施条例等规定了耕地开垦费、耕地闲置费、土地复垦费、征地补偿费、土地有偿使用费、新菜地开发基金等费用的缴纳制度；《耕地占用税暂行条例》《城镇土地使用税暂行条例》《土地增值税暂行条例》等则分别对耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税的课税主体、课税客体、税基、税率以及缴纳办法做出了明确规定。

土地供应及国有土地使用权出让政策

建设项目的供地方案批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发《建设用地批准书》。对于通过划拨方式获得土地的，应颁发“国有土地划拨决定书”。对于采用有偿方式获得土地的，应签署国有土地有偿使用合同。以划拨方式获得土地的供地对象为：（1）国家机关用地和军事用地，（2）城市基础设施用地和公益事业用地，（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，（4）法律、行政法规规定的其他用地。以有偿方式供地的渠道为：国有土地使用权出让，国有土地租赁，国有土地使用权作价出资或入股。

国有土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。土地使用权出让的最高年限为：居住用地70年，工业用地50年，科教文卫体用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年，综合或者其他用地50年。土地使用权出让的方式包括协议、招标、拍卖。以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》进一步明确，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，并要求建立工业用地出让最低价标准统一公布制度。国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。

征地安置操作要点

征地拆迁移民安置的主要目标是保证受项目影响人口的生活标准、收入水平及生产能力有所提高，或至少恢复到未受本项目实施影响以前的水平。因此，对受项目影响的人口，应采取一系列措施保护他们应得到的权利：（1）确保各类受影响的人员能够按照重置价格得到其全部损失的补偿、合理的安置与良好的恢复，使他们能分享项目的利益；（2）对于弱势群体，包括贫困家庭、残疾人家庭、女户主家庭、单独生活的老人家庭和少数民族家庭，应给予特别照顾，如协助建房、搬迁，尽可能地增加补贴；（3）对于征用集体所有的土地，将补偿其全部损失，用于发展集体经济；（4）对于住房搬迁者，应在新开辟的住宅区修建新房予以安置，并使其在尽可能短的时间内适应搬迁新址的环境。

为保护被征地农民合法权益，维护社会稳定，国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》提出，土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，如果仍不足以使被征地农民保持原有生活水平，当地政府必须统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。土地补偿费主要有以下用途：（1）农业、林业、渔业和畜牧业生产开发活动；集体工副业生产活动；（2）土地开发与改良；改善水利、供电、道路、教育等社区基础设施和乡村公共服务设施；（3）受影响人口或者全体村民的社会保险，及支付集体经济组织必须的其他费用。土地补偿费可在受影响家庭之间分配并由其用于恢复生产或自谋工作出路。安置补助费主要用于受影响的移民劳动力的生产安置，其使用有多种方式，应因地制宜。土地补偿费和安置补助费属于集体所有，其使用需要经过村民代表大会讨论，并且得到超过2/3的村民代表同意。

在现行移民安置实践中，通常采用土地调整、货币安置、招工安置、留地安置、社会保障、长效补偿等方式进行安置：（1）土地调整。在村组内对剩余的土地进行重新调整或在安置区调整土地。这种安置方式适用于发展水平不高、人口密度不大、人均土地资源较多、后备土地资源充足、以农业生产为主的地区。（2）货币安置。按照法定的征地补偿标准一次性支付全部或部分土地补偿费和安置补助费，让被征地农民自谋职业。这种安置方式操作简单，易于执行，可减少用地单位在征占土地中所遇到的不必要矛盾，缓解地方政府为解决劳动力安置所带来的压力，适用于征地数量少且移民影响量小，或没有条件进行土地调整的建设项目。（3）招工安置。土地征用用于开发区建设和城市扩建的情况下，被征地农民通过上岗培训实现企业招工就业。这种方式可将安置补助费支付给安置单位，向被征地农民提供免费的劳动技能培训，并安排相应的工作岗位。（4）留地安置。为使失地农民的生产生活有长远稳定的生计保障，支持被征地的农村集体经济组织和村民的生产经营，在规划确定的建设用地范围内，安排建设用地用于农民安置，适用于经济较发达地区或城乡结合部。（5）社会保障。用征地补偿费为被征地农民支付社会统筹保险或商业保险，将被征地农民的基本生活纳入城市居民的社会保障体系之中，对需要安置的农业人口依据不同性别和年龄实行分类安置。这种安置方式主要依据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）提出的“社会保障费用不落实的不得批准征地”，以及《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）要求“尽快将被征地农民纳入社会保障体系，确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障，并建立相应的调整机制”的相关要求。（6）长效补偿。对移民进行生活安置的基础上，以移民被淹没法定承包耕地前3年的农作物平均产量为原始依据，根据当地粮食主管部门公布的粮食交易价格确定耕地平均年产值，采取货币形式在项目运行期间对移民实行逐年补偿，相当于移民每生产周期领取一份“工资”，原迁移民去世后其受偿资格可由家庭成员继承。

国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）进一步明确移民安置的4个途径：（1）农业生产安置：征收城市规划区外的农民集体土地，应通过利用农村集体机动地、承包户自愿交回的承包地、承包地流转和土地开发整理新增加的耕地等，首先使被征地农民有必要的耕作土地，继续从事农业生产。（2）重新择业安置：向被征地农民提供免费的劳动技能培训，安排相应的工作岗位。在同等条件下，用地单位应优先吸收被征地农民就业。征收城市规划区内的农民集体土地，应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度。（3）入股分红安置：对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。（4）异地移民安置。本地区确实无法为因征地而导致无地的农民提供基本生产生活条件的，在充分征求被征地农村集体经济组织和农户意见的前提下，可由政府统一组织，实现异地移民。

移民后期扶持 字串7

《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17号）提出大中型水库移民后期扶持的近期目标是要解决水库移民的温饱问题以及库区和移民安置区基础设施薄弱的突出问题，中长期目标是加强库区和移民安置区基础设施和生态环境建设，改善移民生产生活条件，促进经济发展，增加移民收入，使移民生活水平不断提高，逐步达到当地农村平均水平。提出后期扶持应坚持以下原则：（1）坚持统筹兼顾水电和水利移民、新水库和老水库移民、中央水库和地方水库移民；（2）坚持前期补偿补助与后期扶持相结合；（3）坚持解决温饱问题与解决长远发展问题相结合；（4）坚持国家帮扶与移民自力更生相结合；（5）坚持中央统一制定政策，省级人民政府负总责。我们认为，这些目标和原则也基本适用于其他行业项目拆迁移民的后期扶持工作。

《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院[2006]第471号令）规定，移民安置区县级以上地方人民政府应当编制水库移民后期扶持规划，报上一级人民政府或者其移民管理机构批准后实施。经批准的水库移民后期扶持规划是水库移民后期扶持工作的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改。水库移民后期扶持规划应当包括后期扶持的范围、期限、具体措施和预期达到的目标等内容。水库移民后期扶持资金应当按照水库移民后期扶持规划，主要作为生产生活补助发放给移民个人；必要时可以实行项目扶持，用于解决移民村生产生活中存在的突出问题，或者采取生产生活补助和项目扶持相结合的方式。大中型水利水电工程受益地区的各级地方人民政府及其有关部门应当按照优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展的原则，采取多种形式后期扶持方式可以将扶持资金发放给移民个人或项目扶持，也可以采取两者结合的方式。具体方式由地方各级人民政府在充分尊重移民意愿并听取移民村群众意见的基础上确定，并编制切实可行的移民后期扶持规划。扶持资金可以用于解决移民村群众生产生活中存在的突出问题，即实行项目扶持；采取项目扶持方式的，可以统筹使用资金，但项目的确定要经绝大多数移民同意，资金的使用与管理要公开透明，接受移民监督，严禁截留挪用。